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Dívida pública: Municípios e Estados brasileiros estão com os cofres vazios

Carolina Cunha

Da Novelo Comunicação

Pontos-chave

  1. A grave crise econômica do Brasil afetou a arrecadação de impostos do governo e desestabiliza o equilíbrio financeiro das cidades, que têm forte dependência das verbas da União. Em 2016, 60% dos municípios vão fechar o ano com contas a pagar. 

  2. Com contas em vermelho, as prefeituras cortam despesas e reduzem o funcionamento dos serviços essenciais oferecidos à população.

  3. Os estados sofrem com o aumento da dívida e dos gastos com pessoal. Estados entraram com recurso no STF (Supremo Tribunal Federal) para decidir o tipo de juros aplicados no pagamento da dívida.

  4. Os municípios devem cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina um limite e um percentual de gasto com o funcionalismo que não pode ser descumprido.

  5. O pacto federativo, entre outras coisas, define a forma como a receita tributária e as atribuições de União, estados e municípios estão distribuídas na Constituição. Vários projetos visando a descentralização desses recursos estão em tramitação no Congresso. 

Falta de remédios nos hospitais. Redução da merenda escolar. Ambulâncias sem gasolina. Carros de polícia sem manutenção. Lixeiros em greve. Aposentados sem receber. Suspensão de programas sociais. Esse cenário de colapso financeiro pode se tornar a realidade da maioria das cidades até o final do ano. Isso porque a crise econômica do Brasil afetou a arrecadação de impostos em todos os níveis do governo e deixou as contas públicas mais desequilibradas. 

Em 2015, o PIB do Brasil (a soma da riqueza de um país) recuou 3,8% - a maior queda em 25 anos. Com a economia em recessão, caiu o recolhimento de tributos vinculados ao setor industrial e ao comércio. Entre 2014 e 2015, a arrecadação caiu 4,5%. Com menos emprego e renda, as pessoas diminuem o consumo e, com isso, também há um recolhimento menor de impostos. 

Enquanto a economia não se recupera, a previsão do governo federal é terminar o ano de 2016 com um déficit (quando as despesas são maiores que as receitas) de R$ 170,5 bilhões. Esse seria o maior rombo fiscal na história do país, resultado da queda das receitas e do aumento contínuo das despesas. Será o terceiro ano seguido com as contas no vermelho. Em 2014, houve um déficit de R$ 32,5 bilhões e, em 2015, o rombo foi de R$ 111 bilhões.

Diante da queda, o governo teria que cortar gastos e/ou elevar impostos para fechar as contas e evitar um endividamento descontrolado. Em 2015, ele já começou a aumentar tributos sobre carros, cosméticos, água, luz, bebidas, combustível, entre outros. De acordo com o Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT), em 2016, o brasileiro trabalhará 153 dias ou cinco meses somente para pagar impostos e taxas aos cofres públicos.  Esse comprometimento chega a 41% da renda. Um aumento de impostos poderia gerar ainda mais recessão. 

Apesar do aumento na receita, nos últimos anos, os gastos do governo só cresceram: com Previdência Social, salário de servidores e gastos obrigatórios que não podem ser reduzidos por lei (como educação e saúde). Existe ainda a questão das desonerações de impostos promovidas pelo governo federal para enfrentar os efeitos da crise internacional de 2008 e incentivar a atividade econômica em determinados setores produtivos. Entre 2009 e 2013, o governo abriu mão de arrecadar R$ 6,1 bilhões de IPI (imposto sobre produtos industrializados). Mas essas desonerações não surtiram o efeito desejado e diminuíram ainda mais as receitas. 

Hoje a matemática é simples. O governo gasta mais do que arrecada e tem pouco dinheiro para investir. Os municípios são a parte mais frágil dessa situação financeira. O Brasil possui hoje 5.568 municípios. Em 2015, 42,6% deles não conseguiram pagar todas as suas despesas. O número pode aumentar. Segundo pesquisa da Confederação Nacional dos Municípios (CNM), 60% das prefeituras vão terminar o ano de 2016 no vermelho.

Sem dinheiro em caixa, essas prefeituras não possuem recursos para despesas como o pagamento de salários de funcionários e fornecedores, benefícios sociais, obras de infraestrutura, além de serviços públicos essenciais como saúde, educação do ensino fundamental e infantil, segurança e limpeza urbana.

O orçamento apertado atinge diretamente o funcionalismo público e a qualidade dos serviços. Em 576 cidades do Brasil, os prefeitos não têm conseguido pagar em dia o salário dos servidores. Desse total, 11% estão com atraso superior a seis meses, segundo levantamento da CNM. Em 2015, por exemplo, sete em cada dez municípios de Minas Gerais tiveram alguma dificuldade para pagar o 13º de funcionários. 

Um dos primeiros sintomas da crise foram problemas na educação e na saúde. Cerca de 70% dos municípios da pesquisa da CNM estão com dificuldades na área, como o pagamento do piso do magistério, incapacidade de transporte para a zona rural e falta de merenda escolar. Na saúde, 55% sofrem com a falta de medicamentos e 33% relatam a falta de médicos em postos de saúde. 

Os municípios têm três fontes de receita: a arrecadação própria (de Imposto Territorial, Imposto sobre Serviços e outras taxas), uma parcela do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS) arrecadado pelo estado a as transferências de verbas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), composto pela arrecadação do Imposto de Renda (IR) e Imposto sobre Produto Industrializado (IPI). 

O grande problema das cidades é a forte dependência das verbas da União. Atualmente, apenas 10% delas conseguem obter, por seus próprios meios, receita para sustentar suas despesas. A principal fonte de receita da maioria dos municípios (para 60% deles) são os repasses da União do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). 

Os repasses do FPM são fundamentais principalmente para as pequenas cidades e para as que possuem baixa atividade econômica e que não conseguem gerar receitas. No primeiro trimestre desse ano, o fundo diminuiu seus recursos em 14% em comparação com o mesmo período do ano passado. Como a dependência do FPM é alta, quanto menos o governo federal arrecada, menos recebem as prefeituras. 

Estados endividados 

Em relação aos Estados, o problema da deterioração das contas é o elevado endividamento e o crescimento das despesas com funcionários públicos. Com a crise econômica, os juros e o dólar aumentaram e o cenário de endividamento se agravou.

Os Estados com maiores dívidas em 2015 são o Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Alagoas e São Paulo. O Rio de Janeiro fechou o ano de 2015 com o maior endividamento junto a bancos federais, segundo dados do Tesouro Nacional. Foram R$ 21 bilhões em dívidas. 

O Rio Grande do Sul, que fechou o ano de 2015 com a dívida em 227% da receita, ou R$ 68 bilhões – bem acima do estipulado pela lei, que determina um teto de 200% sobre a receita. Desde 2015 o governo gaúcho vem atrasando o pagamento da dívida com a União. Quando isso acontece, o Estado fica impedido de contrair novos empréstimos e de receber transferências voluntárias do governo federal, como os repasses do Fundo de Participação dos Estados (FPE). 

Mas a dívida não é a única culpada. Segundo o Ministério da Fazenda, o maior gasto dos Estados foi com o aumento da folha salarial. Um estudo do ministério mostra que a folha de pagamento em todos os Estados e no DF subiu, em média, 96,6% entre 2009 e 2015. 

No Rio de Janeiro, essas despesas subiram 146% durante o período analisado. Nos últimos meses, o RJ atrasou e parcelou o pagamento de servidores públicos e aposentados. Este ano, o governo fluminense indicou que todos os órgãos e entidades da administração estadual terão de reduzir, em pelo menos, 30% suas despesas. 

Em 2016, diversos Estados tentam renegociar as dívidas com a União. No início deste ano, o Supremo Tribunal Federal (STF) acatou ações de 11 estados e começou a julgar se eles podem usar juros simples no cálculo das dívidas com a União. Hoje está em vigor os juros compostos. A decisão final deve sair no final de junho e poderá ajudar os estados a pagarem menos que o exigido pelo governo.

O problema da chamada dívida pública dos Estados vem se agravando desde a década de 90. Em 1997, houve uma grande negociação e a União assumiu as dívidas dos Estados. Os governos estaduais passaram a dever para o Tesouro e melhoraram os prazos de pagamento e taxas desse endividamento. Esses contratos de dívidas passaram a ser reajustados sob a forma de juros compostos.

Ao trocar a lógica dos juros compostos para os juros simples, os saldos devedores dos Estados diminuirão consideravelmente. Porém, o Ministério da Fazenda calcula que o governo federal pode perder R$ 313 bilhões se o STF confirmar as decisões liminares e permitir aos estados pagarem suas dívidas com juros simples. Para o ministério, a solução seria alongar o prazo desses débitos, o que geraria um alívio extra no pagamento das parcelas mensais das dívidas. 

A Lei da Responsabilidade Fiscal 

Muitos países adotam princípios e práticas de responsabilidade fiscal para que a administração pública apresente condições que promovam estabilidade e crescimento. No Brasil, a principal ferramenta é a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 101/2000) que visa combater os gastos e endividamentos desenfreados públicos. Ela foi inspirada em experiências de países da União Europeia, do Canadá e da Nova Zelândia. 

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina um limite e um percentual de gasto com o funcionalismo que não pode ser descumprido. Ela fixa o limite de até 60% das receitas com a folha de pessoal. A prefeitura que ultrapassar o limite poderá ter punições, como deixar de receber transferências do governo federal, ser penalizada com multa ou até mesmo ter a prisão do gestor decretada em casos extremos.

O grande desafio dos Estados e municípios é realizar um planejamento financeiro eficiente e deixar os gastos dentro da Lei de Responsabilidade Fiscal. Com a atual crise, muitas administrações não vão conseguir cumprir a lei. 

Dados da Confederação Nacional dos Municípios (CNM) mostram que, até abril, 22,5% das prefeituras haviam ultrapassado o limite com a folha de pessoal fixado pela LRF. A lei dispõe que, nesses casos, as prefeituras não poderão receber transferências voluntárias e de projetos e nem contratar empréstimos que não se destinem à redução de despesas com pessoal.

O problema mais grave é na região Nordeste. A CNM calcula que cerca de 80% dos 1,8 mil municípios do Nordeste descumprem o limite de gasto com pessoal, correndo o risco de não conseguir honrar os compromissos e manter o equilíbrio orçamentário por muito mais tempo. 

O Pacto Federativo

A legislação determina quais impostos a União, Estados e municípios podem cobrar e quais despesas têm de pagar. A Constituição de 1988 determinou as regras de distribuição das receitas tributárias da União entre os três entes federativos. 

Os constituintes de 1988 atribuíram à União a maior parcela da receita fiscal, para que a atuação dela reduzisse os fortes desequilíbrios regionais do país. Houve um incremento de aporte de recursos aos municípios, mas em contrapartida, novas atribuições foram transferidas para a responsabilidade deles. 

O problema é que, ao definir as atribuições, a Constituição criou necessidades e deveres, sem ter assegurado as fontes de recursos. Assim, muitas cidades são obrigadas a prestar serviços essenciais, mas não têm receita financeira ou capacidade para arcar com esses custos. 

A Câmara dos Deputados possui diversas propostas de alterações no sistema do Pacto Federativo. Segundo os defensores dessas medidas, um novo pacto federativo pode ajudar a reduzir os desequilíbrios regionais, evitar a guerra fiscal e impedir que a União prejudique as finanças dos demais entes federativos no atendimento das necessidades da população. 

Uma dessas propostas é a PEC 172/2012, que impede a imposição ou transferência por lei de qualquer encargo ou prestação de serviços aos estados ou aos municípios, sem a previsão de repasses financeiros necessários ao seu custeio, como proposto na Lei de Responsabilidade Fiscal. 

Para prefeitos e governadores, o governo federal precisa dividir melhor o bolo e dar maior autonomia fiscal aos entes federativos. Por exemplo, o sistema federativo brasileiro concentra as receitas arrecadadas na União e transfere para os estados 24% e para os municípios 18% dessa arrecadação.

Para saber mais: 

  • Estudo “O dossiê da crise”, Confederação Nacional de Municípios (CNM), 2016.
  • Estudo “Sobre os dias trabalhados para pagar tributos”, Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação, 2016.
  • Portal Federativo: http://www.portalfederativo.gov.br/ 

Carolina Cunha

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